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Eckpunkte zum Rechtsrahmen für einen vollautomatisierten und fahrerlosen Level 4 Betrieb im öffentlichen Verkehr

Digitalisierungstrends und technologische Entwicklungen stellen die öffentliche Mobilität vor tiefgreifende Veränderungen. Durch das Automatisierte und Autonome Fahren können neue Mobilitätsangebote dort geschaffen werden, wo sie heute noch fehlen – sei es als bedarfsgesteuertes Angebot im ländlichen Raum oder als Zubringer im Linienbetrieb zur nächsten S-Bahn-Haltestelle. Eine Vielzahl von öffentlichen Verkehrsunternehmen erprobt bundesweit die Möglichkeiten und Potentiale des Autonomen Fahrens auf zahlreichen Testfeldern. Das Fehlen harmonisierter Genehmigungs- und Zulassungsvorschriften hat die Betreiber und zuständigen Behörden vor große Herausforderungen gestellt, die trotz aller Umstände durch eine effiziente und lösungsorientierte Zusammenarbeit aller Beteiligten zu einer Genehmigung der Pilotbetreibe geführt haben.

In der Regel konnten Einzelbetriebserlaubnisse für die Fahrzeuge durch entsprechende Ausnahmen durch die Landesregierungen nach § 21 Abs. 1 StVZO iVm § 70 Abs. 1 StVZO mittels Gutachten von technischen Prüfdiensten erwirkt werden. Darüber hinaus konnte der Betrieb einzelner Projekte auch aus verkehrlicher Sicht nahtlos in das Angebot der Verkehrsunternehmen integriert und eine personenbeförderungsrechtliche Konzession nach § 2 Abs. 1 PBefG iVm § 42 PBefG erteilt werden. Die Prüforganisationen und die Länder haben in den vergangenen Monaten eine erste Genehmigungspraxis für neue automatisierte Fahrzeugkonzepte entwickelt. Diese ist jedoch weiterhin auf Erprobungen und Ausnahmen beschränkt und ermöglicht keinen echten Regelbetrieb mit vollautomatisierten und vor allem fahrerlosen Fahrzeugen.

Um den Betreibern und insbesondere den zuständigen Behörden und Kommunen ausreichend Planungs- und Rechtssicherheit zu geben, bedarf es deswegen dringend weiterer Harmonisierung durch verbindliche technische Anforderungen an fahrerlose Fahrzeugsysteme. Bis der europäische und internationale Rechtsrahmen angepasst wird, bedarf es einer nationalen Lösung, Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen im ÖPNV-Einsatz zuzulassen und in den Regelbetrieb nehmen zu können. Aufbauend auf dem Erfahrungswissen um die betrieblichen Besonderheiten der Personenbeförderung, den Genehmigungserkenntnissen der Pilotbetriebe und der ÖPNV-immanenten Sicherheitsphilosophie muss der Blick dafür geschärft werden, diese technologischen Innovation schnellstmöglich im ÖPNV einzuführen. Um das volle Potential des automatisierten und autonomen Fahrens auszuschöpfen, hat der VDV gemeinsam mit seinen Mitgliedsunternehmen folgende Eckpunkte für einen Rechtsrahmen für einen vollautomatisierten und fahrerlosen Level 4 Betrieb im ÖPNV entwickelt:

Genehmigung und Zulassung von Kraftfahrzeugen mit autonomen Fahrfunktionen

Problemskizze: Für Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen bzw. fahrerlos konzipierte Fahrzeuge (ADS-DV) gibt es keine Möglichkeit der Zulassung und Genehmigung eines Regelbetriebs außerhalb der Ausnahmevorschriften in §§ 21 Abs. 1, Abs. 6 StVZO iVm § 70 Abs. 1 StVZO.

Lösungsvorschlag: Schaffung eines Rechtsrahmens für Zulassung und Betrieb von Kraftfahrzeugen mit autonomen Fahrfunktionen über ein gestuftes Verfahren. Implementierung einer Ermächtigungsgrundlage für die Erteilung einer allgemeinen Betriebserlaubnis für Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen (Bund) in Verbindung mit einem anwendungsspezifischen Genehmigungsverfahren zur Festlegung von Betriebsgebieten mit lokal beschränkter Zulassung (Länder).

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Begründung: Aufbauend auf die Erfahrungen aus den Testfeldern hat sich herausgestellt, dass die Genehmigung von selbstfahrenden Fahrzeugen stark von den vorhandenen Umgebungsbedingungen abhängt. Die Zulassung des Betriebs erfordert deswegen ein gestuftes Verfahren – vergleichbar mit der Zulassung von Sonderfahrzeugen (Fahrzeuggenehmigung + allgemeine Umgebungsfestsetzungen + spezifische Fahrzeugzulassung auf Umgebung). Der Bund wäre demnach für die Erteilung einer entsprechenden Betriebserlaubnis für Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen verantwortlich. Die Länder bzw. die nachgeordneten Behörden bestimmen hingegen, wo und unter welchen Voraussetzungen die autonomen Kraftfahrzeuge betrieben werden dürfen. Durch ein angepasstes Zulassungsverfahren und etwaige Eintragungen von Auflagen in der Zulassungsbescheinigung wird Rechtssicherheit für alle Beteiligten geschaffen.

Dies macht es allerdings erforderlich, dass zur Erteilung der Betriebserlaubnis ein entsprechender technischer Anforderungskatalog bereitsteht, der definiert und funktional beschreibt, was die Fahrzeuge technisch leisten müssen. Außerdem bedarf es auch Voraussetzungen und Parameter für die Betriebsbereichsfestlegungen und die Verfahrensweise, damit eine einheitliche Genehmigungspraxis sichergestellt wird. Über eine ergänzende Verordnung und weitere Anlagen kann so funktional die technische Leistungsfähigkeit beschrieben werden und weitere Voraussetzungen, Verfahrensschritte und Zuständigkeiten effizient reguliert werden.

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ÖV-Betrieb von Kraftfahrzeugen
mit autonomen Fahrfunktionen

Problemskizze: Der fahrzeugführerlose Betrieb von Kraftfahrzeugen ist nach geltendem Recht unzulässig. In Erprobungsprojekten wird der Betrieb davon abhängig gemacht, dass ein Fahrzeugführer im Fahrzeug anwesend ist. Ein echtes „Level 4 ÖV“ erfordert eine Überwindung des geltenden Fahrzeugführerprinzip.

Lösungsvorschlag: Schaffung von Tatbestandsvoraussetzungen, die den fahrzeugführerlosen Betrieb ermöglichen. Anpassung der StVO-Vorschriften durch Überwindung des Fahrzeugführerprinzips und Verweis bzw. Adressierung der Rechtsvorschriften auf die Kraftfahrzeuge als solche.

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Begründung: Mit der Schaffung eines Rechtsrahmens für die Genehmigung und den Betrieb ist der Level 4 ÖV-Einsatz noch nicht rechtssicher. Ein entsprechender Tatbestand müsste normieren, dass der Betrieb von autonomen Kraftfahrzeugen nur möglich ist, wenn es sich bei den Fahrzeugen um solche handelt, die das oben beschriebene Genehmigungsverfahren durchlaufen haben – also eine Betriebserlaubnis besteht, der Betriebsbereich festgelegt ist (und auch nur dort die autonomen Fahrfunktionen betrieben werden) und das Fahrzeug zum Straßenverkehr zugelassen ist. Weiterhin hat eine entsprechende Vorschrift zu normieren, welche technische Ausrüstung für den Betrieb notwendig ist bzw. welche Beschaffenheit und Fähigkeiten funktional nachzuweisen sind. Um eine völkerrechtliche Kollision zu vermeiden und gleichzeitig dem „Level 4 ÖV“ auch technisch zu entsprechen, ist das Fahrzeug bei Systemgrenzen eigenständig in den risikominimalen Zustand zu überführen, muss zudem jederzeit (auch von „außen“) deaktivierbar sein. Nähere technische, funktionale und betriebliche Anforderungen – insbesondere zu der technischen Ausrüstung der Fahrzeuge – sind per Verordnung zu regeln, um so auch zügige Anpassungen anhand des Stands von Wissenschaft und Technik umsetzen zu können.

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Neue Erprobungsgenehmigung, Sondertatbestand für „Versuchsfahrzeuge und Versuchskonzepte“

Problemskizze: Bis zum Markthochlauf autonomer Kraftfahrzeuge bedarf es eines spezielleren Tatbestands bzw. einer zentralen Erprobungsgenehmigung für Fahrzeuge und Versuchsträger, die noch nicht sämtliche Anforderungen des technischen Anforderungskatalogs erfüllen können.

Lösungsvorschlag: Das Verfahren und die einzelnen Regelungen für die Erprobungsgenehmigung sollten mit der „normalen“ Betriebserlaubnis von Kraftfahrzeugen mit autonomen Fahrfunktionen vergleichbar sein und diesen entsprechen. Im Rahmen der Erprobungsgenehmigung sollten auch neue und innovative Ansätze wie beispielsweise teleoperierte Systeme grundsätzlich zur Erprobung im öffentlichen Straßenraum ermöglicht werden.

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Begründung: Um zu einer Rechtsvereinheitlichung zu kommen bedarf es einer Alternative für diverse Erprobungsprojekte, die heute über die länderspezifische Ausnahmeregelungen (§ 70 StVZO) zugelassen sind. Durch den Verweis auf die allgemeinen Bestimmungen ist so auch für Versuchsfahrzeuge ein klarer Weg vorgezeichnet, um eine echte Betriebserlaubnis zu erhalten. Da die Fahrzeuge noch nicht alle technischen Anforderungen erfüllen (können), erscheint es denkbar, für die Erprobungsgenehmigung einer personellen Rückfallebene – in Form eines wahrnehmungsbereiten Fahrzeugführers – zur Voraussetzung zu machen. Hierbei sind auch Voraussetzungen zu schaffen, die eine Fahrzeugführung „Fernsteuerung/Teleoperation“ zur Erprobung ermöglichen – auch für künftige Rollenmodelle und Berufsbildentwicklungen.

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Verantwortliche und am Betrieb beteiligte Personen

Problemskizze: Der Wegfall des Fahrzeugführers muss in beschränktem Maße ausgeglichen werden, auch um die UNECE Resolution zu erfüllen.

Lösungsvorschlag: Anpassung der Rechtsfigur des „Fahrzeugführers“ und Schaffung einer neuen Rechtsfigur („betrieblich-technische Aufsicht“) mit klaren Verantwortlichkeiten, Anforderungen und Qualifikationen. Diese übt dabei eine technische und betriebliche Aufsicht über die Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen aus. Sie ist dabei nicht einem Fahrzeugführer gleichzustellen, sondern mit eigenen Rechten und Pflichten auszustatten. Diese betreffen die Deaktivierung des Fahrzeugs und die Freigabe von Manövern, welche das Fahrzeug selbstständig ermittelt und durchführt. Die betrieblich-technische Aufsicht haftet dabei nicht nach § 18 StVG, da sie lediglich fahrzeugseitige Manöver überwacht und freigibt. Sie muss dabei sowohl Kompetenzen zum Straßenverkehr nachweisen, als auch eine „Systemkompetenz“ – und ggf. eine „Beförderungskompetenz“.

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Begründung: Ein fahrzeugführerloser Betrieb bedeutet keinen menschenfreien Betrieb. Es bedarf einer neuen Rolle für den autonomen Betrieb von Kraftfahrzeugen. Schon die Definition der neuen Rolle muss deutlich machen, dass keine Fahrzeugführung vorliegt, sondern eine technische und betriebliche Aufsicht über das Gesamtsystem. Der Haftungsmaßstab im Dreiklang aus Hersteller-, Fahrzeugführer- und Halterhaftung muss überarbeitet werden. Die Herstellerhaftung muss dabei um eine Komponente zur Haftung bei programmiertechnischen Fehlern ergänzt werden. Mangels Fahrzeugführereigenschaft sollte die neue Rechtsfigur nicht dem Haftungsmaßstab aus § 18 StVG unterliegen. Es ist allenfalls eine eigene straßenverkehrsrechtliche Haftungsnorm zu schaffen oder hierauf zu verzichten und es bei einer deliktischen Haftung zu belassen. Ein eigener Haftungsrahmen wäre dabei nur für die Fälle relevant, in denen auch ein unmittelbarer Eingriff auf die Fahrzeugsteuerung (manueller Betrieb) – insbesondere über die Ferne mithilfe von Teleoperations-Werkzeugen – erfolgt.
Der Opferschutz ist dabei durch eine versicherungsrechtliche Lösung in Form einer angepassten Kraftfahrzeug-Haftpflicht zu gewährleisten und der nach wie vor geltenden verschuldensunabhängigen Gefährdungshaftung des Halters aus § 7 StVG. Der Halter muss dabei nachweisen, dass die betriebliche Aufsicht fachlich und persönlich geeignet und zuverlässig ist. Dies sollte durch den Nachweis einer entsprechenden Fahrerlaubnis, ggf. Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung (P-Schein) bzw. Fahrerlaubnis für Omnibusse mit mehr als neun Sitzplätzen (D-Führerschein) bei der Beförderung in größeren (Fahrzeugen) sowie einem Nachweis einer Systemkompetenz für das autonome Fahrzeug durch eine entsprechende Fahrzeug- bzw. Systemschulung durch den Hersteller stattfinden.

Berufskraftfahrer und Beschäftigte im Fahrdienst sind für diese Rolle prädestiniert, da sie genau jene Anforderungen erfüllen können – eingedenk etwaiger Weiterbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen. Unter allen Umständen sind überzogene Qualifikationsnachweise, in Form akademischer Abschlüsse oder Meisterprüfungen in Kraftfahrzeugtechnik etc. zu vermeiden, um für die Beschäftigten des Fahrdienstes, auch des Güterverkehrs, eine Weiterbildungsmöglichkeit und neue Berufsbilder zu ermöglichen.

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Fähigkeiten und Pflichten der betrieblich-technischen Aufsicht

Problemskizze: Auch im autonomen Betrieb wird es zu Betriebsstörungen und ungeahnten Vorkommnissen kommen, die durch eine einfache Manöverfreigabe nicht fahrzeugseitig durch das System gelöst werden können. In diesen Fällen bedarf es der Übernahme der Fahrzeugsteuerung durch die betrieblich-technische Aufsicht (manueller Betrieb). Sofern diese unmittelbar auf die Steuerungsebene zugreift, handelt es sich wiederum um keinen Betrieb mittels autonomer Fahrfunktionen, sondern um eine eigenhändige Steuerung, sodass in diesen Fällen eine Haftung und Verantwortlichkeit übernommen werden müsste. Die manuelle Steuerung wird je nach Fahrzeugdesign und Anwendungsfall entweder über klassische Lenkanlagen oder per sonstiger Steuerungseinrichtung („Controller“) vollzogen. Sofern sich die betrieblich-technische Aufsicht nicht im Fahrzeug oder in unmittelbarer Nähe aufhält stellt sich die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein manueller Betrieb bzw. ein teleoperierter Betrieb per Fernsteuerung zulässig sein könnte.

Lösungsvorschlag: Für Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen muss die Möglichkeit eines manuellen Betriebs ermöglicht werden. Dieser kann sowohl über Lenkanlagen und Einrichtungen im Fahrzeug erfolgen oder im Nahbereich des Fahrzeugs über die Steuerung eines speziellen Controllers. Allerdings sollte zur Gefahrenabwehr in eng begrenzten Fällen eine teleoperierte Notsteuerung auch aus der Ferne – unter der Voraussetzung des Nachweises einer entsprechenden sicheren technischen Einrichtung – durch besondere Kennzeichnung des manuellen bzw. des Notbetriebs und eine Beschränkung auf max. Schrittgeschwindigkeit möglich sein.

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Begründung: Der manuelle Betrieb, wenn er nicht über Lenkeinrichtungen im Fahrzeug erfolgt, sondern per „Controllersteuerung“, sollte grundsätzlich im Nahbereich (auf Sicht) bzw. im Betriebsgebiet erfolgen, jedoch ohne konkrete Begrenzung einer Maximaldistanz zum Fahrzeug – und sofern eine technische Lösung vorhanden ist. Ohne klare technische Anforderungen des teleoperierten Betriebs – besonders hinsichtlich zeitlicher Verzögerung (Latenz), Übertragungsraten, funktionaler Sicherheit, Anforderungen an den Teleoperator und weiterer Parameter – sollte der teleoperierte Betrieb grundsätzlich vermieden werden.

Aus Gründen der Gefahrenabwehr sollte allerdings auch aus der Ferne ein eingeschränkter „Teleoperierter-Betrieb“ grundsätzlich zulässig sein. Die Teleoperation von Fahrzeugen entspricht dabei nicht der Regel, sondern der unbedingten Ausnahme und ist nur als ultima ratio heranzuziehen, wenn keine andere Lösung möglich ist. Dabei sollte der teleoperierte Notfahr-Betrieb, genauso wie der manuelle Betrieb per Controller, für andere Verkehrsteilnehmer besonders kenntlich gemacht werden (aktivierte Warnblinklichter, sonstige akustische und visuelle Signale und der Betrieb auf maximal fünf km/h, also Schrittgeschwindigkeit, beschränkt werden – bis eigene Regeln, Voraussetzungen und Anforderungen für den teleoperierten Betrieb definiert werden. Um zu vermeiden, dass Teleoperations-Zentralen oder Leitzentren im Ausland den Betrieb beaufsichtigen oder steuern, sollte der Aufbau von Leitstellen nur vor Ort bzw. am Betriebssitz des Halters oder des Betreibers zulässig sein. Für eine grundsätzliche Zulässigkeit und Ermöglichung einer beschränkten Teleoperationsmöglichkeit sprechen die Regelungen aus §§ 1 FZV iVm § 16 Abs. 2 StZVO, der Fahrzeuge mit einer (bauartbedingten) Höchstgeschwindigkeit von unter sechs km/h für zulassungsfrei erklärt. Auch wenn die Fahrzeuge eine bauartbedingte Beschaffenheit von über sechs km/h aufweisen, könnte über eine programmierte Beschränkung auf Schrittgeschwindigkeit im Notfahr-Modus/manuellen Betrieb/Fernsteuerung ein solches Ergebnis in analoger Anwendung zulässig sein.

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„Externe“ Aufsicht und Betreuungsschlüssel für den Betrieb von Kraftfahrzeugen mit autonomen Fahrfunktionen

Problemskizze: Die betrieblich-technische Aufsicht über Kraftfahrzeuge mit autonomen Kraftfahrzeugen und die damit verbundene Manöverfreigabe und Deaktivierbarkeit darf sich nicht auf ein Eins-zu-eins-Betreuungsverhältnis beschränken. Dies würde den Betrieb unwirtschaftlich gestalten und einer direkten Teleoperation gleichen. Die betrieblich-technische Aufsicht sollte auch von „außen“ – beispielsweise über eine externe Leitstelle oder im Nahbereich/vor Ort – ausgeführt werden dürfen.

Lösungsvorschlag: Es ist ein anforderungsgemäßer Betreuungsschlüssel Eins-zu-n zu ermöglichen. Ein entsprechender Normentwurf, der die Rechte und Pflichten der betrieblich-technischen Aufsicht bestimmt, sollte nicht auf die Aufsicht eines einzelnen Fahrzeugs beschränkt sein, sondern eine anforderungsorientierte Aufsicht des Betriebsbereichs wählen. Durch die Verwendung von Pluralformen (Bsp.: Die betriebliche Aufsicht ist verpflichtet, für Kraftfahrzeuge mit autonomen Fahrfunktionen – in ihrem genehmigten Betriebsbereich – Manöver freizugeben oder zu deaktivieren) kann dies bewerkstelligt werden. Dabei sind Formulierungen zu vermeiden, die eine Notwendigkeit der betrieblich-technischen Aufsicht im Fahrzeug begründen würden.

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Begründung: Die UNECE-Resolution aus dem Jahr 2018 hat die völkerrechtliche Übereinstimmung für Stufe-4- und Stufe-5-Systeme erklärt, sofern eine Deaktivierung durch eine natürliche Person in-nerhalb wie auch außerhalb von Fahrzeugen gewährleistet ist.
Bei einem Level-4-Betrieb ist darüber hinaus das Fahrzeugsystem seine eigene Rückfallebene. Das Beenden des risikominimalen Zustands und die Freigabe von Manövern kann auch aus Leitstellen vollzogen werden. Darüber hinaus lässt sich ein betriebswirtschaftlicher Betrieb von Fahrzeugen nur ermöglichen, wenn ein höherer Betreuungsschlüssel zulässig ist.

Mit einer Eins-zu-eins-Überwachung und der damit verbundenen Verlagerung des Fahrers bzw. der Fahrzeugsteuerung in eine Leitstelle wäre nichts gewonnen. Sofern eine anforderungsorientierte Auf-sicht technisch und organisatorisch durch den Betreiber gewährleistet ist, muss diesem auch ein höhe-rer Betreuungsschlüssel ermöglicht werden. Die betrieblich-technische Aufsicht wird im autonomen Betrieb keine eigenständigen bzw. spontanen Manöverfreigaben erteilen, sondern nur nach Erreichen eines risikominimalen Zustands der Fahrzeuge und nach Anforderung des Systems mit einer gewissen Vorlaufzeit. Solange der Reaktionsbedarf die Anzahl der betrieblichen Aufsicht nicht übersteigt, ist ein anforderungsorientierter Betreuungsschlüssel ausreichend, um ein unverzügliches Handeln auf Be-triebssituationen zu gewährleisten.

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Innovationslandkarte: Autonome Shuttle-Bus-Projekte

Hier finden Sie eine deutschlandweite Übersicht der autonomen Shuttle-Bus-Projekte im ÖPNV, die derzeit in Kooperation und Zusammenarbeit mit den Verkehrsunternehmen vor Ort entwickelt und voran getrieben werden.

Mehr Informationen finden Sie in unserem aktuellen Positionspapier